作者?| 國家互聯網應急中心 林星辰

一、前言

2021年8月4日，《人民日報》頭版發布《中國共產黨黨內法規體系》一文。同時，《中國共產黨黨內法規匯編》公開發行，收錄了《黨委（黨組）網絡安全工作責任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），正式揭開了《實施辦法》的神秘面紗。

黨內法規具有強烈政治屬性、鮮明價值導向、科學治理邏輯、統一規范功能，高度凝結黨的理論創新和實踐經驗，是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。《實施辦法》作為《中國共產黨黨內法規體系》唯一收錄的網絡安全領域的黨內法規，它的公開發布將對厘清網絡安全責任、落實保障措施、推動網信事業發展產生巨大影響。本文將從責任主體、責任范圍、責任事項、問責主體、啟動問責的條件、問責措施等角度切入，深入解讀這份首次面世的網絡安全黨內法規。

二、責任主體

( 一 ) 什么是黨委、黨組

《實施辦法》第一條明確指出，本辦法是為了明確和落實黨委（黨組）領導班子、領導干部的網絡安全責任。為了理解《實施辦法》，首先要弄清什么是黨委和黨組。

1.黨組。《黨章》第四十八條規定，在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，可以成立黨組。《中國共產黨黨組工作條例》規定，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。常見的黨組有：國務院黨組，國務院某部門黨組，某省政府機關黨組、人大常委會機關黨組、政協機關黨組、法院黨組、檢察院黨組，中管企業黨組，工會、婦聯等人民團體黨組等。

2.黨委。《黨章》第十條規定，黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。

3.黨委與黨組的主要區別。一是產生方式不同，黨委由同級黨的代表大會選舉產生，黨組由批準其設立的黨組織批準成立。二是負責對象不同，黨委向選舉其產生的黨的代表大會負責，黨組則必須服從批準其設立的黨組織領導。三是設立權限不同，黨中央或本級地方黨委可以審批設立黨組，而黨組不得審批設立黨組。

盡管有以上的不同之處，黨委與黨組還具有一個最重要的共同特點，即在本單位本組織的范圍內，發揮領導核心作用。《黨章》第四十八條規定：“黨組發揮領導核心作用。黨組的任務，主要是負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設置調整和發展黨員、處分黨員等重要事項；團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；領導機關和直屬單位黨組織的工作。”

( 二 ) 各級黨委（黨組）、各級（各地區各部門）網絡安全和信息化領導機構、行業主管監管部門

《實施辦法》規定，具有網絡安全工作責任的主要有三類主體：各級黨委（黨組）、各地區各部門網絡安全和信息化領導機構、行業主管監管部門。

1.各級黨委（黨組）。各地區各部門各級黨政機關、關鍵信息基礎設施運營單位、重要數據和個人信息的處理者等單位的黨委（黨組）是網絡安全工作的責任主體。《實施辦法》第二條規定：“按照誰主管誰負責、屬地管理的原則，各級黨委（黨組）對本地區本部門網絡安全工作負主體責任，領導班子主要負責人是第一責任人，主管網絡安全的領導班子成員是直接責任人。”此條規定明確了從中央到地方和基層的政府機關、企事業單位、人民團體中各級黨委和黨組，是網絡安全工作的責任主體，并且進一步明確了領導班子主要負責人和相關領導班子成員的責任。

2.各級（各地區各部門）網絡安全和信息化領導機構。《實施辦法》第五條、第六條分別規定，各級（各地區各部門）網絡安全和信息化領導機構具有分析研判網絡安全信息、統籌協調網絡安全檢查、組織通報網絡安全信息等職責。

3.行業主管監管部門。《實施辦法》第四條規定：“行業主管監管部門對本行業本領域的網絡安全負指導監管責任。沒有主管監管部門的，由所在地區負指導監管責任。”

三、責任范圍

《實施辦法》所劃定的責任主體，具有各自不盡相同的責任范圍，形成一張相互交織、沒有死角的網絡安全責任網絡，嚴密覆蓋每一個行業和領域、地區、關鍵信息基礎設施運營單位、黨政機關。

( 一 ) 行業和領域。按照《實施辦法》第四條，本行業本領域的網絡安全檢查、事件處置，由主管監管部門負責指導監管。沒有主管監管部門的行業，由所在地區負指導監管責任。電信、能源、金融等行業的網絡安全工作，由相關主管監管部門負責；少數沒有主管監管部門的行業、領域，由所在地區網信領導機構負責。

( 二?)?地區。按照《實施辦法》第五條，本地區的網絡安全事件匯集、分析研判、組織指導信息通報、統籌協調網絡安全檢查等工作，由本地區的網信領導機構負責。

(?三 )?關鍵信息基礎設施運營單位。關鍵信息基礎設施運營單位網絡安全工作，由本單位的黨委（黨組）負主體責任，由相關行業主管監管部門負指導監管責任，沒有主管監管部門的關基單位，由所在地區網信領導機構負指導監管責任。

(?四 )?黨政機關。按照《實施辦法》第三條，黨政機關本單位的網絡安全工作，由本單位黨委（黨組）負主體責任。

另外，《實施辦法》第四條還對可能出現的交叉重疊責任進行了劃分協調：“各地區開展網絡安全檢查、處置網絡安全事件時，涉及重要行業的，應當會同相關主管監管部門進行。"

四、責任事項

《實施辦法》劃定的不同的責任主體，具有不同的責任事項。

( 一 ) 各級黨委（黨組）

按照《實施辦法》第三條，各級黨委（黨組）主要承擔的網絡安全責任是：

1.認真貫徹落實黨中央和習近平總書記關于網絡安全工作的重要指示精神和決策部署，貫徹落實網絡安全法律法規，明確本地區本部門網絡安全的主要目標、基本要求、工作任務、保護措施；

2.建立和落實網絡安全責任制，把網絡安全工作納入重要議事日程，明確工作機構，加大人力、財力、物力的支持和保障力度；

3.統一組織領導本地區本部門網絡安全保護和重大事件處置工作，研究解決重要問題；

4.采取有效措施，為公安機關、國家安全機關依法維護國家安全、偵查犯罪以及防范、調查恐怖活動提供支持和保障；

5.組織開展經常性網絡安全宣傳教育，采取多種方式培養網絡安全人才，支持網絡安全技術產業發展。

( 二 ) 行業主管監管部門

《實施辦法》第四條規定：

行業主管監管部門對本行業本領域的網絡安全負指導監管責任。沒有主管監管部門的，由所在地區負指導監管責任。

主管監管部門應當依法開展網絡安全檢查、處置網絡安全事件，并及時將情況通報網絡和信息系統所在地區網絡安全和信息化領導機構。各地區開展網絡安全檢查、處置網絡安全事件時，涉及重要行業的，應當會同相關主管監管部門進行。

( 三 ) 各級（各地區各部門）網絡安全和信息化領導機構

《實施辦法》第五條：

各級網絡安全和信息化領導機構應當加強和規范本地區本部門網絡安全信息匯集、分析和研判工作，要求有關單位和機構及時報告網絡安全信息，組織指導網絡安全通報機構開展網絡安全信息通報，統籌協調開展網絡安全檢查。

《實施辦法》第六條：

各地區各部門網絡安全和信息化領導機構應當向中央網絡安全和信息化委員會及時報告網絡安全重大事項，包括出臺涉及網絡安全的重要政策和制度措施等。

各地區各部門網絡安全和信息化領導機構每年向中央網絡安全和信息化委員會報告網絡安全工作情況。

五、啟動問責的條件

《實施辦法》第八條規定了兩種啟動問責的條件，一是按行為，二是按后果。

( 一 ) 按行為問責

《實施辦法》第八條第一款規定：各級黨委（黨組）違反或者未能正確履行本辦法所列職責，按照有關規定追究其相關責任。按此規定，責任主體若未履行本辦法所列職責，有違反本辦法的不作為或亂作為行為，則按有關規定追究相關責任。

( 二 ) 按后果問責

《實施辦法》第八條第二款規定：“有下列情形之一的，各級黨委（黨組）應當逐級倒查，追究當事人、網絡安全負責人直至主要負責人責任。協調監管不力的，還應當追究綜合協調或監管部門負責人責任。

1.黨政機關門戶網站、重點新聞網站、大型網絡平臺被攻擊篡改，導致反動言論或者謠言等違法有害信息大面積擴散，且沒有及時報告和組織處置的；

2.地市級以上黨政門戶網站或者重點新聞網站受到攻擊后沒有及時組織處置，且癱瘓6小時以上的；

3.發生國家秘密泄露、大面積個人信息泄露或者大量地理、人口、資源等國家基礎數據泄露的；

4.關鍵信息基礎設施遭受網絡攻擊，沒有及時處置導致大面積影響人民群眾工作、生活，或者造成重大經濟損失，或者造成嚴重不良社會影響的；

5.封鎖、瞞報網絡安全事件情況，拒不配合有關部門依法開展調查、處置工作，或者對有關部門通報的問題和風險隱患不及時整改并造成嚴重后果的；

6.阻礙公安機關、國家安全機關依法維護國家安全、偵查犯罪以及防范、調查恐怖活動，或者拒不提供支持和保障的；

7.發生其他嚴重危害網絡安全行為的。”

六、問責主體

《中國共產黨問責條例》第十二條規定：“問責決定應當由有管理權限的黨組織作出”。《實施辦法》第九條規定了實施問責的主體：“對領導班子、領導干部進行問責，應當由有管理權限的黨組織依據有關規定實施。”回答“誰來實施問責”這個問題的關鍵，在于準確理解“有管理權限的黨組織”。

按照黨的民主集中制原則，下級黨組織服從上級黨組織，“有管理權限的黨組織”即為被問責對象的上級黨組織。然而，在黨的組織結構中，普遍存在雙重領導或多重領導的情形。另外，因為存在分管領域的劃分，黨組織之間還存在歸口領導管理、歸口指導、協調或監督職責等關系。如高校黨組織，往往同時受地方黨組織、教育部門黨組織的雙重領導；國有企業，往往受國資監管部門的領導，同時受所在行業主管監管部門的指導。

對此，為了準確理解“有管理權限的黨組織”，可參考《中國共產黨重大事項請示報告條例》的規定。《條例》第二章“黨組織請示報告主體”對于黨組織向上請示的對象做出規定，一是在雙重領導的情況下，向負有主要領導職責的上級黨組織請示報告，二是在歸口領導、管理的情況下，服從批準其設立的黨組織的領導。據此，將“有管理權限的黨組織”理解為被問責黨組織的上級黨組織，或批準其設立的黨組織則更為準確。

需要說明的是，雖然各級網信辦有可能不是被問責對象的上級黨組織，但作為網信領域發揮黨的領導作用的核心機構，各級網信部門在實施問責中起到重要作用。《實施辦法》第九條第二款規定：“各級網絡安全和信息化領導機構辦公室可以向實施問責的黨委(黨組)、紀委(紀檢組)提出問責建議。”

七、問責措施

《實施辦法》第九條規定：“對領導班子、領導干部進行問責，應當由有管理權限的黨組織依據有關規定實施。”此處的“有關規定”，即為《中國共產黨問責條例》。《中國共產黨問責條例》第八條規定了三種針對黨組織的問責方式，即檢查、通報、改組；四種針對黨的領導干部的問責方式，即通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分。給予紀律處分的，依照《中國共產黨紀律處分條例》追究紀律責任。

八、保障措施

( 一 ) 表彰獎勵

《實施辦法》第七條規定，用表彰獎勵的形式促進網絡安全工作的落實：“中央網絡安全和信息化委員會辦公室會同有關部門按照國家有關規定對網絡安全先進集體予以表彰，對網絡安全先進工作者予以表彰獎勵”。2016年，中央網信辦、教育部指導中國互聯網發展基金會網絡安全專項基金設立“網絡安全人才獎”、“網絡安全優秀教師獎”等，在當年的國家網絡安全宣傳周上，對19名網絡安全杰出人才、優秀人才及優秀教師進行表彰。自此，中央網信辦每年都組織開展相關表彰活動。

( 二 ) 干部考核

《實施辦法》第十條規定：“各級黨委（黨組）應當建立網絡安全責任制檢查考核制度，完善健全考核機制，明確考核內容、方法、程序，考核結果送干部主管部門，作為對領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要內容”。

( 三 ) 審計保障

《實施辦法》第十一條規定：“各級審計機關在有關部門和單位的審計中，應當將網絡安全建設和績效納入審計范圍”。